杭州城门巡丁截获小吏那夜，周扶苏正在灯下翻阅一份旧档。差役呈上的供词墨迹未干，他只扫了一眼，便搁在案角。不是不信，而是早己料到——一人管账、一人征税、一人缉盗，三权归一，不出事才是怪事。
次日政事堂议事，他未等宰相开口，先将那份供词推至案前。
“昨夜杭州一吏，虚报冬布八百匹，携账欲逃。问他为何，答说‘怕查’。再问怕谁查，竟答‘怕周某查’。”他顿了顿，环视众人，“我何时成了吓人的鬼？”
户部尚书轻咳两声：“此等宵小，自知理亏，自然畏查。”
“可他为何能虚报？因保甲所掌过重，上下无稽。征税归他，稽查归他，连放赈名册也由他圈点。百姓若疑，告到县衙，县令又是他同年；告到州府，知州曾受其孝敬。层层皆熟人，处处无对证。”
参知政事皱眉：“历来如此，何须大惊？”
“历来如此，所以弊病如藤，越缠越紧。”周扶苏取出一册，翻开，“过去一年，各地报来保甲冤案十七起。有农夫因拒交浮税，被指通贼，锁押七日；有寡妇田产被夺，状告无门，投井而亡；更有三地保长，私设刑堂，鞭死佃户。案卷在此，诸公不妨一阅。”
堂中静了片刻。转运使副使低声道：“此皆个别之恶，岂能归罪制度？”
“若十人中有九人守法，一人作恶，确为个别。可若十人中有三人滥权，三人纵容，三人沉默，只剩一人清白——这便不是人之过，是制之病。”他抬眼，“我提议，推行‘分级责任制’：乡设保甲，专司户籍巡查；县设稽查司，专审账目刑狱；州设总察院，统管复核举劾。三权分立，互不统属，却互为监督。”
户部侍郎冷笑：“分得如此细，岂不令出多门？百姓今日被乡里唤去问话，明日又被县司提审，后日州府再传一次，如何承受？”
“百姓怕的不是多审，是审得不明。”周扶苏不恼，“如今是一人说了算，审不审、怎么审、判不判，全凭他一句话。若分三级，反而层层留痕：乡级巡查有记录，县级复核有签押，州级终判有备案。谁若舞弊，一查便知。”
宰相抚须未语。神宗近来常提“稳中求进”，此刻他亦不敢轻言支持。
周扶苏也不强求，只道：“试行即可。不必全国推行，先择一州试点，观其成效。”
话音未落，内侍匆匆入堂，递上一封文书。宰相展开一看，眉头微蹙，传予众人。原来是应天、历城、明州三地知州联名上书，称“保甲之设，贵在权责一体，今若分级，则令出多门，事权分散，恐致政令迟滞，民心动摇”，末尾一句尤为尖锐：“书生论政，未历实务，徒增纷扰。”
参知政事接过文书，淡淡道：“地方所忧，亦非全无道理。保甲法本为安民防盗，若再设层层关卡，怕是未除弊，先自缚手脚。”
周扶苏听罢，只一笑：“他们说‘书生论政’，我倒想问，谁定书生不可议政？王荆公当年变法，不也是翰林出身？若非他敢破旧制，市易法焉能今日见效？”
“市易法管的是商贾钱粮，保甲法管的是百姓性命。”户部尚书沉声道，“一纸账册错了，改了便是；一人被冤入狱，家破人亡，如何挽回？”
“正因其重，才不可由一人独揽。”周扶苏语气渐沉，“诸公可曾细看那十七桩冤案？其中十二桩，皆因保长一手遮天，无人敢驳。若早有县司复核，何至于此？若早有州府监察，岂容其久？”
堂中再无人接话。宰相低头翻书，似在避锋。
周扶苏不再多言，退后一步：“我即刻整理案卷，呈送御前。非为攻讦地方，只为建制防弊。”
三日后，御书房。神宗手持一册，正是周扶苏所呈《保甲权责过重致弊十例》。他翻至中间，指着一条：“明州某保长，借清查逃户之名，强占民田二十余亩，转售其舅。县令初判无罪，因‘保甲有权稽查’。后百姓赴京告御状，方得重审。”
“陛下明鉴。”周扶苏立于阶下，“此案若在分级之下，乡级只负责登记人口，无权处置田产；县级稽查司见其擅自划地，即可驳回并上报；州察院若察其与县令勾连，便可弹劾。三级如网，一人难破。”
神宗合上册子：“然保甲法推行多年，根基己定。今若重分权责，恐地方动荡，反生乱局。”
“陛下可记得市易法初行时？”周扶苏从容道，“当时亦有‘扰商’‘乱市’之议，开封米价一日三涨，商贾闭门罢售。可三州试行新制后，账册公开，旬报稽核，百姓见粮不断、价不飞，民心渐安。如今应天米价己低于民间私仓，谁还说市易扰市？”
神宗微微颔首。
“保甲亦可如此。”周扶苏继续道，“不必全国骤改，只选一州试行。若行之有效，再推其余；若果有不便，即刻中止。非为破法，而为补法。”
神宗沉默良久，手指轻叩案角。窗外日影西斜，照在御案一角。
“你常说‘法贵在行’。”他终于开口，“可若行法之人不稳，法再好，也是空文。”
“故须制衡。”周扶苏答得干脆，“非不信人，而是制度不可依人而存。一人清廉，百姓幸；十人清廉，地方安；若百人皆可滥权，却指望他们自省，岂非缘木求鱼？”
神宗抬眼：“你可曾想过，若分级之后，三级推诿，互相卸责，又当如何？”
“三级分责，非分责了事，而是责有归属。”周扶苏从袖中取出一纸，“我拟有《分级责任条例草案》，其中明定：乡级失察，罚俸三月；县级稽查不力，降职留任；州级纵容包庇，罢官永不叙用。层层追责，谁敢推诿？”
神宗接过草案，细览片刻，未置可否。
“此事重大。”他缓缓道，“容朕再思。”
周扶苏躬身退下。走出宫门时，天色己暮。心腹小吏迎上，低声问：“陛下可有决断？”
“没有。”他摇头，“但也没驳回。”
小吏松了口气：“只要不驳，便是有望。”
周扶苏却未笑。他抬头望宫墙，高耸如壁。
“他们怕的，从来不是改法。”他低声说，“是改了之后，再不能一手遮天。”
数日后，三州知州联书再至，措辞更厉，称“若试行分级，恐致属吏惶恐，政务停滞”，并请“暂缓议定，以安人心”。
周扶苏未再上奏，只命人调取近半年各地保甲稽查记录。差役连夜抄录，堆满半间书房。他亲自逐条核对，发现凡有冤诉之地，其稽查记录皆有空白——或称“无事可报”，或“待查未果”，竟无一例主动上报。
他提笔在册首写下八字：权无监督，弊必滋生。
又三日，神宗召见。御书房内，内侍奉茶毕退下。神宗指着案上一份密报：“杭州那名小吏，招了。说历城保长曾许他五百贯，替其抹平账目。两人约定，若事泄，便称‘周某逼供’。”
周扶苏点头：“他们己开始反咬。”
“你就不怕？”神宗盯着他。
“怕。”他坦然道，“但更怕因怕而止步。若今日因惧反咬便罢手，明日他们便知，只要咬得够狠，法就奈何不得。”
神宗默然。良久，才道：“你坚持试行一州？”
“请陛下择地而试。”周扶苏拱手，“非为立功，只为验法。”
神宗盯着他，目光如秤，似在衡量轻重。窗外风起，吹动案上纸页，其中一页翻飞落地。周扶苏弯腰去拾，指尖刚触到纸角，门外地靴声急促逼近。